Mandado de segurança para prevenção de multas, pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária, aos agentes de navegação.
EXMO. SR. DR. JUIZ DA ..... VARA DA JUSTIÇA FEDERAL - SEÇÃO JUDICIÁRIA DO
.......
SINDICATO .........., pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob o
n.º ..........., com sede nesta urbe, na Av. ........., n.º ......, sala .....,
neste ato representado por seu presidente Sr. ........., (doc.1-A- Estatuto e
Atas em anexo), vem, perante v. Ex.ª, com o devido respeito e súpero acatamento,
por intermédio de seu advogado in fine subscrito(m. i. doc-1/B), com fulcro no
art. 5.º, incs. II, LXIX e LXX, ´´b´´1 da Carta Política, Lei 1.533/51, art. 3.º
da Lei 6.437/77, art. 530, da Lei 556, de 25.06.1850, Código Comercial
Brasileiro e art. 141 do Dec. n.º 87.648/82(RTM), impetrar
MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO
em face de
atos do Sr. Coordenador da Vigilância Sanitária dos Portos, Aeroportos e
Fronteiras no ..........., com sede na Rua ........., n.º ....., ....º andar,
Centro, nesta Capital, pelos motivos de fato e de direito a seguir aduzidos.
DOS FATOS
Por diversas vezes, ao total arrepio da ordem constitucional e
infraconstitucional vigente, vem, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária,
impondo multas pesadíssimas aos agentes de navegação que operam neste estado.
As multas lavradas são das mais diversas origens desde medicamentos vencidos a
bordo dos navios, falta de colocação de rateiras, sujeira nas enfermarias, falta
do certificado de vacinação contra febre amarela, entre tantas outras.
Ocorre, Preclaro Magistrado, que a responsabilidade pela manutenção da
embarcação, é de alçada exclusiva de seus capitães e não do agente do armador,
mero mandatário comercial do mesmo, como adiante restará demonstrado.
Ora, Perleúdo Magistratu, como podem as agências serem responsabilizadas por
algo que ocorre a bordo de uma embarcação que transita por inumeráveis portos ao
redor do orbe terráqueo? Como pode o agente local, mero gestor de negócios do
armador ter ingerência na administração de uma embarcação que encontra-se a
milhares de milhas de nossos portos e não lhe pertence?
Não podem os agentes, meros gestores de negócios, responderem pelo pagamento das
multas impostas, por não serem parte legítima e pela não existência de previsão
legal para tanto, como adiante restará demonstrado. Numa grosseira comparação, é
como alguém se visse compelido a pagar dívidas contraídas por terceiros que
desconhece, e totalmente alheias a sua vontade.
Eis o ponto nodal da questão: É o agente marítimo o representante no país do
transportador estrangeiro? A resposta é não.
Não pode a Autoridade Sanitária alegar a solidariedade entre o agente marítimo e
o proprietário do navio, já que esta não se presume, e sim resulta da lei ou da
vontade das partes.
Não há na legislação brasileira previsão para que se responsabilize o agente
marítimo de um armador de navios por multas oriundas dos autos de infração
exarados; ao agente apenas compete auxiliar o navio enquanto surto no porto de
destino.
O agente marítimo é mero intermediário de cargas entre os armadores e os
interessados no transporte de mercadorias por via oceânica, atendendo, também,
as eventuais despesas efetuadas pelo navio e sua tripulação que são repassadas
ao armador, ou seja, é mero gestor dos negócios do proprietário da embarcação.
DO DIREITO
É de clareza meridiana a legislação atinente à espécie (Lei 6.437/77-
Regulamenta o Serviço Nacional de Vigilância Sanitária), quando, em seu art.
3.º, delimita as responsabilidades pelas infrações e sua respectiva
imputabilidade, senão vejamos, verba legis:
"Art. 3.º - O resultado da infração sanitária é imputável a quem lhe deu causa
ou para ela concorreu.
§ 1 - Considera-se causa a ação ou omissão sem a qual a infração não teria
ocorrido".
No mesmo sentido, estatui o art. 530, da Lei 556, de 25.06.1850, Código
Comercial Brasileiro:
´´Art. 530 - Serão pagas pelo capitão todas as multas que forem impostas à
embarcação por falta de exata observância das leis e regulamentos das Alfândegas
e polícia dos portos;(...)´´
Note-se que o CCB foi promulgado durante o segundo império, não existindo à
época, o Serviço de Vigilância Sanitária. Por analogia, inclui-se a multa
imposta por essa Agência.
Se não bastasse, o Dec. n.º 87.648/82, infere em seu capítulo XIV, Dos Deveres
do Capitão e dos Tripulantes, art. 141, in litteris:
´´Art. 141- O Capitão tem os seguintes deveres:
I - cumprir e fazer cumprir por todos os subordinados as leis em vigor e o que
determina este Regulamento;
E segue o artigo, com seus vinte e oito incisos, discriminando todos os deveres
que são impostos aos comandantes das embarcações.
A não imputação ao agente marítimo, das multas oriundas de fatos que são
totalmente alheios à sua responsabilidade, já foi enfrentada de forma sábia pelo
Egrégio Tribunal Regional Federal da 5.ª Região que exarou em relação a lide, a
seguinte decisão:
EMENTA:
"ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO SANITÁRIA LAVRADO COM BASE EM INSPEÇÃO
REALIZADA EM NAVIO. EXISTÊNCIA DE SUPRIMENTOS ALIMENTÍCIOS COM PRAZO DE VALIDADE
VENCIDO. RESPONSABILIDADE QUE NÃO É IMPUTÁVEL À EMPRESA QUE EXERCE ATIVIDADE DE
AGENCIAMENTO MARÍTIMO. POR MEIO DE MANDADO MERCANTIL. INFRAÇÃO IMPUTÁVEL APENAS
A QUEM A CAUSOU ,OU COM ELA CONCORREU. INVALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. REMESSA
OFICIAL IMPROVIDA. DECISÃO UNÂNIME. INDEXAÇÃO EM PROCESSO DE CRIAÇÃO.
REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS
LEG:FED LEI:006437 ANO:1977 ART:00010 INC:00023
LEG:FED LEI:000556 ANO:1850 ART:00140 ART:00142 ART:00530 ART:00162
ART:00149/ART:00497*****CCM-50CODIGOCOMERCIAL - OBSERVAÇÕES-
RESP/148683*(STJ).
*STJ - Acórdão RESP h0h2 *148683/SP ; RECURSO ESPECIAL
(1997/0065839-2) Fonte
DJ DATA:14/12/1998 PG:00206
Relator(a) Min. HELIO MOSIMANN (1093) Data da Decisão 05/11/1998 Orgão Julgador
T2 - SEGUNDA TURMA
"O agente marítimo não é considerado responsável tributário, nem se equipara ao
transportador."
Decisão Por unanimidade, não conhecer do recurso.
Indexação
VIDE EMENTA
No mesmo diapasão, e enfrentando de forma lúcida os mandamus interpostos contra
atos do Serviço de Vigilância Sanitária nos Portos de Pernambuco e Paranaguá, os
excelentíssimos Juizes Federais da 5.ª Vara da Seção Judiciária de Pernambuco e
da 1.ª Vara da Seção Judiciária do Paraná, concederam liminares favoráveis ao
pleito dos agentes no tocante a não lavratura dos autos referenciados(docs.2/3,
decisões liminares em anexo).
Da mesma forma, o extinto TFR, sumulou jurisprudência que, por analogia,
enquadra-se no caso vertente, senão vejamos:
TRIBUNAL FEDERAL DE RECURSOS
Súmulas de Jurisprudência Predominante
TFR Súmula nº ... 192 Situação.... Vigente
"Agente marítimo. Responsabilidade tributária"
"O agente marítimo, quando no exercício exclusivo das atribuições próprias, não
é considerado responsável tributário, nem se equipara ao transportador".
O Colendo Superior Tribunal de Justiça, seguindo a orientação de seu antecessor,
assim tem se manifestado:
"TRIBUTÁRIO - TRANSPORTE MARÍTIMO - RESPONSABILIDADE PELA FALTA OU AVARIA DE
MERCADORIA TRANSPORTADA - AGENTE MARÍTIMO" (ART. 135, II DO CTN).
1. O agente marítimo não é representante, empregado, mandatário ou comissionário
transportador, sendo representante do armador, estranho ao fato gerador do
imposto de importação (DL n.37/1966). (RESP. 132624/SP - DJ. 20.11.2000 - p.285
- Relatora.: Min. Eliana Calmon)
"TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS. TRANSPORTE MARÍTIMO. MERCADORIA
TRANSPORTADA A GRANEL. RESPONSABILIDADE DO TRANSPORTADOR E NÃO DO AGENTE DE
NAVEGAÇÃO". O agente marítimo não é considerado responsável tributário, nem se
equipara ao transportador. (RESP. 148683/SP - DJ. 14.12.1998 - p. 206 - Rel.
Min. Hélio Mosimann).
"TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS. IMPORTAÇÃO. TRANSPORTE MARÍTIMO.
MERCADORIA IMPORTADA A GRANEL. LIMITE LEGAL DA QUEBRA. RESPONSABILIDADE DO
TRANSPORTADOR E NÃO DO AGENTE DE NAVEGAÇÃO. O agente marítimo não é considerado
responsável tributário, nem se equipara ao transportador". (RESP. 176932/SP -
DJ. 14.12.1998 - p. 213 - Rel. Min. Hélio Mosimann).
"TRIBUTÁRIO - TRANSPORTE MARÍTIMO - RESPONSABILIDADE PELA FALTA OU AVARIA DA
MERCADORIA TRANSPORTADA - AGENTE MARÍTIMO (ART. 135, II DO CTN) - 1. O agente
marítimo não é representante, empregado, mandatário ou comissionário
transportador, (...) 3. Recurso especial não conhecido". (STJ - RESP 132624 - SP
- 2ª T. - Relª Min. Eliana Calmon - DJU 20.11.2000 - p. 285)
Como visto, a jurisprudência mansa, pacífica e predominante da Corte Maior de
Justiça, exclui do pólo passivo da obrigação pertinente ao imposto de
importação, o agente marítimo, mero gestor de negócios do armador, quanto mais
da responsabilidade por multas ilegais e arbitrárias impostas aos mesmos pela
ANVISA.
É cediço que a autoridade administrativa está plenamente vinculada ao princípio
da legalidade estrita, só podendo agir dentro da moldura dos ditames legais.
Para tanto será de bom alvitre discorrer sobre as funções do agente marítimo, a
responsabilidade do Comandante e do armador para que possamos deixar claro que,
no caso vertente, a responsabilidade pelas multas impostas cabe ao comandante,
como preposto que é do armador do navio, e não ao seu agente.
O Direito Comercial Marítimo e a doutrina atinente a este, nos dão a função e a
esfera de responsabilidades do pessoal da equipagem (tripulação) e dos
auxiliares da navegação (agentes, operadores portuários, práticos, estivadores,
etc.).
Distinguindo as funções do agente marítimo das funções e responsabilidade do
comandante como preposto do armador, assim preleciona Carla Adriana Gomitre
Gilbertoni, na lapidar obra Teoria e Prática do Direito Marítimo (Ed. Renovar,
1a Ed., Rio de Janeiro, 1998) que:
"As funções do agente ou consignatário são divididas em dois grupos:
a) auxiliar na armação, que engloba os serviços prestados ao navio, tais como
condução para navios fundeados ao largo; requisição de práticos, amarradores,
atracação, passagens aéreas ou terrestres para tripulantes que desembarcam;
embarque e desembarque de tripulantes etc.; e,
b) auxiliar de transporte marítimo, que envolve as atividades de contratação do
transporte da carga, bem como sua manipulação; o redespacho de mercadorias, ou
seja, o despacho de mercadorias em trânsito após a descarga do navio naquele
porto" (ob. Cit. Pp 1120).
Quanto as funções do comandante da embarcação podemos dividi-las em funções de
ordem pública e funções de direito privado.
As funções de direito privado são as de ordem técnica, divididas em gestão
náutica e gestão comercial.
Como funções da gestão náutica encontram-se aquelas referentes à navegação em
geral, abrangendo a manutenção, conservação, aprovisionamento, administração do
pessoal, etc. As funções da gestão náutica propriamente ditas são a navegação,
as relativas a estabilidade, estanqueidade e manutenção das características
marinheiras do navio; as manobras da embarcação e dos seus aparelhos, a operação
das máquinas principais e auxiliares.
Como funções de gestão administrativa estão a administração do pessoal, do
material, a manutenção e cuidados com o casco, máquinas, aparelhos e
equipamentos do navio, o aprovisionamento da embarcação, etc. (ob. Cit. p.86)
E continuando, às fls. 89 da obra mencionada, no que toca à responsabilidade do
comandante, infere:
A responsabilidade do comandante do navio é máxima, pois sua autoridade a bordo
também é máxima. A responsabilidade do capitão pode ser destacada da
responsabilidade dos demais tripulantes, principalmente porque o capitão
responde por:
a)...........................
b)...........................
c)pelos atos por ele praticados, como também pelas faltas cometidas pela gente
de equipagem que está sob suas ordens".
Como bem restou demonstrado, é o comandante que responde pela administração do
pessoal da embarcação, pela manutenção, pelo aprovisionamento do navio e por
"cumprir e fazer cumprir por todos os subordinados as leis em vigor', não
cabendo portanto, ao agente, qualquer responsabilidade pelas faltas cometidas
pelos mesmos, nem tão pouco pelas multas que lhe são impingidas.
Ressalte-se que, não há qualquer previsão legal responsabilizando o agente
marítimo pelas multas oriundas dos autos de infração mencionados3, devendo a
autoridade administrativa, plenamente vinculada ao princípio da legalidade
estrita, agir dentro da moldura dos ditames legais, como disposto no art. 37
caput da Lei Maior.
. Da administração pública em face do princípios que a regem.
Em razão da introdução, no ordenamento jurídico pátrio, da Lei 9.784 de 29 de
janeiro de 1.999, estabelecendo as normas básicas sobre o processo
administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta urge que as
mesmas sejam perqueridas, para que o administrador público saiba os limites de
sua atuação e de sua vinculação aos princípios constitucionais limitadores de
sua atuação.
Em seu bojo, surge a preocupação em garantir a preservação dos direitos e
interesses dos administrados. Afinal, são eles os verdadeiros detentores do
poder, que é exercido em nome e em favor de toda a sociedade (art. 1º.parágrafo
único, da Constituição Federal).
EXMO(A) SR.(A) DR.(A) JUIZ(A) FEDERAL DA VARA DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO ...........
MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO
SINDICATO .........., pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob o
n.º ..........., com sede nesta urbe, na Av. ........., n.º ......, sala .....,
neste ato representado por seu presidente Sr. ........., (doc.1-A- Estatuto e
Atas em anexo), vem, perante v. Ex.ª, com o devido respeito e súpero acatamento,
por intermédio de seu advogado in fine subscrito(m. i. doc-1/B), com fulcro no
art. 5.º, incs. II, LXIX e LXX, ´´b´´1 da Carta Política, Lei 1.533/51, art. 3.º
da Lei 6.437/77, art. 530, da Lei 556, de 25.06.1850, Código Comercial
Brasileiro e art. 141 do Dec. n.º 87.648/82(RTM), impetrar MANDADO DE SEGURANÇA
PREVENTIVO, contra atos do Sr. Coordenador da Vigilância Sanitária dos Portos,
Aeroportos e Fronteiras no ..........., com sede na Rua ........., n.º .....,
....º andar, Centro, nesta Capital, pelos motivos fáticos e jurídicos na
dianteira circunstancialmente expendidos:
Por diversas vezes, ao total arrepio da ordem constitucional e
infraconstitucional vigente, vem, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária,
impondo multas pesadíssimas aos agentes de navegação que operam neste estado.
As multas lavradas são das mais diversas origens desde medicamentos vencidos a
bordo dos navios, falta de colocação de rateiras, sujeira nas enfermarias, falta
do certificado de vacinação contra febre amarela, entre tantas outras.
Ocorre, Preclaro Magistrado, que a responsabilidade pela manutenção da
embarcação, é de alçada exclusiva de seus capitães e não do agente do armador,
mero mandatário comercial do mesmo, como adiante restará demonstrado.
Ora, Perleúdo Magistratu, como podem as agências serem responsabilizadas por
algo que ocorre a bordo de uma embarcação que transita por inumeráveis portos ao
redor do orbe terráqueo? Como pode o agente local, mero gestor de negócios do
armador ter ingerência na administração de uma embarcação que encontra-se a
milhares de milhas de nossos portos e não lhe pertence?2
Não podem os agentes, meros gestores de negócios, responderem pelo pagamento das
multas impostas, por não serem parte legítima e pela não existência de previsão
legal para tanto, como adiante restará demonstrado. Numa grosseira comparação, é
como alguém se visse compelido a pagar dívidas contraídas por terceiros que
desconhece, e totalmente alheias a sua vontade.
Eis o ponto nodal da questão: É o agente marítimo o representante no país do
transportador estrangeiro? A resposta é não.
Não pode a Autoridade Sanitária alegar a solidariedade entre o agente marítimo e
o proprietário do navio, já que esta não se presume, e sim resulta da lei ou da
vontade das partes.
Não há na legislação brasileira previsão para que se responsabilize o agente
marítimo de um armador de navios por multas oriundas dos autos de infração
exarados; ao agente apenas compete auxiliar o navio enquanto surto no porto de
destino.
O agente marítimo é mero intermediário de cargas entre os armadores e os
interessados no transporte de mercadorias por via oceânica, atendendo, também,
as eventuais despesas efetuadas pelo navio e sua tripulação que são repassadas
ao armador, ou seja, é mero gestor dos negócios do proprietário da embarcação.
É de clareza meridiana a legislação atinente à espécie (Lei 6.437/77-
Regulamenta o Serviço Nacional de Vigilância Sanitária), quando, em seu art.
3.º, delimita as responsabilidades pelas infrações e sua respectiva
imputabilidade, senão vejamos, verba legis:
"Art. 3.º - O resultado da infração sanitária é imputável a quem lhe deu causa
ou para ela concorreu.
§ 1 - Considera-se causa a ação ou omissão sem a qual a infração não teria
ocorrido".
No mesmo sentido, estatui o art. 530, da Lei 556, de 25.06.1850, Código
Comercial Brasileiro:
´´Art. 530 - Serão pagas pelo capitão todas as multas que forem impostas à
embarcação por falta de exata observância das leis e regulamentos das Alfândegas
e polícia dos portos;(...)´´
Note-se que o CCB foi promulgado durante o segundo império, não existindo à
época, o Serviço de Vigilância Sanitária. Por analogia, inclui-se a multa
imposta por essa Agência.
Se não bastasse, o Dec. n.º 87.648/82, infere em seu capítulo XIV, Dos Deveres
do Capitão e dos Tripulantes, art. 141, in litteris:
´´Art. 141- O Capitão tem os seguintes deveres:
I - cumprir e fazer cumprir por todos os subordinados as leis em vigor e o que
determina este Regulamento";
E segue o artigo, com seus vinte e oito incisos, discriminando todos os deveres
que são impostos aos comandantes das embarcações.
A não imputação ao agente marítimo, das multas oriundas de fatos que são
totalmente alheios à sua responsabilidade, já foi enfrentada de forma sábia pelo
Egrégio Tribunal Regional Federal da 5.ª Região que exarou em relação a lide, a
seguinte decisão:
EMENTA:
" ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO SANITÁRIA LAVRADO COM BASE EM INSPEÇÃO
REALIZADA EM NAVIO. EXISTÊNCIA DE SUPRIMENTOS ALIMENTÍCIOS COM PRAZO DE VALIDADE
VENCIDO. RESPONSABILIDADE QUE NÃO É IMPUTÁVEL À EMPRESA QUE EXERCE ATIVIDADE DE
AGENCIAMENTO MARÍTIMO. POR MEIO DE MANDADO MERCANTIL. INFRAÇÃO IMPUTÁVEL APENAS
A QUEM A CAUSOU ,OU COM ELA CONCORREU. INVALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. REMESSA
OFICIAL IMPROVIDA. DECISÃO UNÂNIME. INDEXAÇÃO EM PROCESSO DE CRIAÇÃO.
REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS"
LEG:FED LEI:006437 ANO:1977 ART:00010 INC:00023
LEG:FED LEI:000556 ANO:1850 ART:00140 ART:00142 ART:00530 ART:00162
ART:00149/ART:00497*****CCM-50CODIGOCOMERCIAL - OBSERVAÇÕES-
RESP/148683*(STJ).
*STJ - Acórdão RESP h0h2 *148683/SP ; RECURSO ESPECIAL
(1997/0065839-2) Fonte
DJ DATA:14/12/1998 PG:00206
Relator(a) Min. HELIO MOSIMANN (1093) Data da Decisão 05/11/1998 Orgão Julgador
T2 - SEGUNDA TURMA
"O agente marítimo não é considerado responsável tributário, nem se equipara ao
transportador".
Decisão Por unanimidade, não conhecer do recurso.
Indexação
VIDE EMENTA
No mesmo diapasão, e enfrentando de forma lúcida os mandamus interpostos contra
atos do Serviço de Vigilância Sanitária nos Portos de Pernambuco e Paranaguá, os
excelentíssimos Juizes Federais da 5.ª Vara da Seção Judiciária de Pernambuco e
da 1.ª Vara da Seção Judiciária do Paraná, concederam liminares favoráveis ao
pleito dos agentes no tocante a não lavratura dos autos referenciados(docs.2/3,
decisões liminares em anexo).
Da mesma forma, o extinto TFR, sumulou jurisprudência que, por analogia,
enquadra-se no caso vertente, senão vejamos:
TRIBUNAL FEDERAL DE RECURSOS
Súmulas de Jurisprudência Predominante
TFR Súmula nº ... 192 Situação.... Vigente
"Agente marítimo. Responsabilidade tributária''
"O agente marítimo, quando no exercício exclusivo das atribuições próprias, não
é considerado responsável tributário, nem se equipara ao transportador".
O Colendo Superior Tribunal de Justiça, seguindo a orientação de seu antecessor,
assim tem se manifestado:
"TRIBUTÁRIO - TRANSPORTE MARÍTIMO - RESPONSABILIDADE PELA FALTA OU AVARIA DE
MERCADORIA TRANSPORTADA - AGENTE MARÍTIMO (ART. 135, II DO CTN).
1. O agente marítimo não é representante, empregado, mandatário ou comissionário
transportador, sendo representante do armador, estranho ao fato gerador do
imposto de importação (DL n.37/1966)". (RESP. 132624/SP - DJ. 20.11.2000 - p.285
- Relatora.: Min. Eliana Calmon)
"TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS. TRANSPORTE MARÍTIMO. MERCADORIA
TRANSPORTADA A GRANEL. RESPONSABILIDADE DO TRANSPORTADOR E NÃO DO AGENTE DE
NAVEGAÇÃO. O agente marítimo não é considerado responsável tributário, nem se
equipara ao transportador". (RESP. 148683/SP - DJ. 14.12.1998 - p. 206 - Rel.
Min. Hélio Mosimann).
"TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS. IMPORTAÇÃO. TRANSPORTE MARÍTIMO.
MERCADORIA IMPORTADA A GRANEL. LIMITE LEGAL DA QUEBRA. RESPONSABILIDADE DO
TRANSPORTADOR E NÃO DO AGENTE DE NAVEGAÇÃO". O agente marítimo não é considerado
responsável tributário, nem se equipara ao transportador. (RESP. 176932/SP - DJ.
14.12.1998 - p. 213 - Rel. Min. Hélio Mosimann).
"TRIBUTÁRIO - TRANSPORTE MARÍTIMO - RESPONSABILIDADE PELA FALTA OU AVARIA DA
MERCADORIA TRANSPORTADA - AGENTE MARÍTIMO (ART. 135, II DO CTN) - 1. O agente
marítimo não é representante, empregado, mandatário ou comissionário
transportador, (...) 3. Recurso especial não conhecido". (STJ - RESP 132624 - SP
- 2ª T. - Relª Min. Eliana Calmon - DJU 20.11.2000 - p. 285)
Como visto, a jurisprudência mansa, pacífica e predominante da Corte Maior de
Justiça, exclui do pólo passivo da obrigação pertinente ao imposto de
importação, o agente marítimo, mero gestor de negócios do armador, quanto mais
da responsabilidade por multas ilegais e arbitrárias impostas aos mesmos pela
ANVISA.
É cediço que a autoridade administrativa está plenamente vinculada ao princípio
da legalidade estrita, só podendo agir dentro da moldura dos ditames legais.
Para tanto será de bom alvitre discorrer sobre as funções do agente marítimo, a
responsabilidade do Comandante e do armador para que possamos deixar claro que,
no caso vertente, a responsabilidade pelas multas impostas cabe ao comandante,
como preposto que é do armador do navio, e não ao seu agente.
O Direito Comercial Marítimo e a doutrina atinente a este, nos dão a função e a
esfera de responsabilidades do pessoal da equipagem (tripulação) e dos
auxiliares da navegação (agentes, operadores portuários, práticos, estivadores,
etc.).
Distinguindo as funções do agente marítimo das funções e responsabilidade do
comandante como preposto do armador, assim preleciona Carla Adriana Gomitre
Gilbertoni, na lapidar obra Teoria e Prática do Direito Marítimo (Ed. Renovar,
1a Ed., Rio de Janeiro, 1998) que:
"As funções do agente ou consignatário são divididas em dois grupos:
a) auxiliar na armação, que engloba os serviços prestados ao navio, tais como
condução para navios fundeados ao largo; requisição de práticos, amarradores,
atracação, passagens aéreas ou terrestres para tripulantes que desembarcam;
embarque e desembarque de tripulantesetc.; e,
b) auxiliar de transporte marítimo, que envolve as atividades de contratação do
transporte da carga, bem como sua manipulação; o redespacho de mercadorias, ou
seja, o despacho de mercadorias em trânsito após a descarga do navio naquele
porto"(ob. Cit. Pp 1120) .
Quanto as funções do comandante da embarcação podemos dividi-las em funções de
ordem pública e funções de direito privado.
As funções de direito privado são as de ordem técnica, divididas em gestão
náutica e gestão comercial.
Como funções da gestão náutica encontram-se aquelas referentes à navegação em
geral, abrangendo a manutenção, conservação, aprovisionamento, administração do
pessoal, etc. As funções da gestão náutica propriamente ditas são a navegação,
as relativas a estabilidade, estanqueidade e manutenção das características
marinheiras do navio; as manobras da embarcação e dos seus aparelhos, a operação
das máquinas principais e auxiliares.
Como funções de gestão administrativa estão a administração do pessoal, do
material, a manutenção e cuidados com o casco, máquinas, aparelhos e
equipamentos do navio, o aprovisionamento da embarcação, etc. (ob. Cit. p.86)
E continuando, às fls. 89 da obra mencionada, no que toca à responsabilidade do
comandante, infere:
A responsabilidade do comandante do navio é máxima, pois sua autoridade a bordo
também é máxima. A responsabilidade do capitão pode ser destacada da
responsabilidade dos demais tripulantes, principalmente porque o capitão
responde por:
a).....................
b)..................
c)pelos atos por ele praticados, como também pelas faltas cometidas pela gente
de equipagem que está sob suas ordens".
Como bem restou demonstrado, é o comandante que responde pela administração do
pessoal da embarcação, pela manutenção, pelo aprovisionamento do navio e por
"cumprir e fazer cumprir por todos os subordinados as leis em vigor", não
cabendo portanto, ao agente, qualquer responsabilidade pelas faltas cometidas
pelos mesmos, ''nem tão pouco pelas multas que lhe são impingidas".
Ressalte-se que, não há qualquer previsão legal responsabilizando o agente
marítimo pelas multas oriundas dos autos de infração mencionados3, devendo a
autoridade administrativa, plenamente vinculada ao princípio da legalidade
estrita, agir dentro da moldura dos ditames legais, como disposto no art. 37
caput da Lei Maior.
. Da administração pública em face do princípios que a regem.
Em razão da introdução, no ordenamento jurídico pátrio, da Lei 9.784 de 29 de
janeiro de 1.999, estabelecendo as normas básicas sobre o processo
administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta urge que as
mesmas sejam perqueridas, para que o administrador público saiba os limites de
sua atuação e de sua vinculação aos princípios constitucionais limitadores de
sua atuação.
Em seu bojo, surge a preocupação em garantir a preservação dos direitos e
interesses dos administrados. Afinal, são eles os verdadeiros detentores do
poder, que é exercido em nome e em favor de toda a sociedade (art. 1º.parágrafo
único, da Constituição Federal).
O elemento que caracteriza o processo é o conteúdo finalístico ou teleológico
nas diversas formas de exercício do poder, visando a garantir estrita obediência
às leis, posição que compartilha o ilustre professor MOACYR AMARAL SANTOS, ao
ensinar que:... "por outras palavras, a finalidade do processo é a de obter a
composição da lide, ou litígio. E compor a lide ou litígio, é resolvê-la
conforme o direito objetivo, fazendo atuar a vontade da lei; vale dizer, é
resolver a lide conforme a norma jurídica regedora da espécie" (SANTOS, Moacyr
Amaral. Primeiras Linhas de Direito Processual Civil. São Paulo: Saraiva, 1.977,
p. 234, apud COLUCCI, Maria da Glória et al. Lições de Teoria Geral do Processo.
2ª ed. Curitiba: Juruá, 1991, p. 125.).
Para os atos administrativos, entretanto, cuja característica essencial é serem,
ordinariamente, vinculados, há três momentos em que a legalidade pode ser
apreciada: na formação do ato, no momento da sua aplicação e, posteriormente, na
via judicial. Isso porque, para que o ato administrativo se constitua
validamente, é necessário que sua criação obedeça aos ditames legais. A
desobediência a esses preceitos macula os atos da administração, tornando-os
ilegais, e permitindo ao cidadão impugná-los junto à própria entidade
competente. Por fim, caso a ilegalidade pleiteada pelo administrado seja negada
interna corporis, ele terá acesso ao Judiciário para expor sua irresignação.
PRINCÍPIOS INFORMADORES DA LEI N° 9784/99.
A lei geral do processo administrativo no âmbito da administração federal direta
e indireta, apresenta, em seu artigo 2°, a necessidade da administração em seu
rito processual seguir e obedecer os princípios da legalidade, da finalidade, da
motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla
defesa, do contraditório, da segurança jurídica, do interesse público, e da
eficiência.
Para o Prof. Miguel Reale, os princípios do direito são fórmulas nas quais está
contido o pensamento diretor de uma disciplina legal ou de um instituto
jurídico. Eles têm caráter fundamentais para o Direito, havendo sua
inexistência, constituirá um Estado sem valores e regimentos morais que o
dignifique. Independentemente de constar na lei o respeito aos princípios, estes
já são por si só representados e respeitados pela Constituição Federal e
natureza do justo direito. Assim, pode-se afirmar conforme Karl Larenz, que é
possível sustentar que os órgãos integrantes do aparato estatal administrativo
encontram-se mais fortemente subordinados ao Direito, uma vez que estão
estritamente vinculados à lei (REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito.
20ª ed., São Paulo: Saraiva, 1.993, p. 359).
Os princípios são instrumento de atuação do Estado para garantir a prestação da
jurisdição, o processo afirmou-se como direito individual formalizado segundo
princípios específicos a figurarem entre os direitos fundamentais do indivíduo.
Passamos a seguir, à apreciação individual de alguns princípios elencados no
art. 2°, da lei n° 9784/99.
Princípio da Legalidade.
Para Caio Tácito, o princípio da legalidade, estabelece-se como fundamento de
direitos individuais e, por natural desdobramento, de direitos políticos da
representação popular na constituição dos poderes, reprime o absolutismo do
Poder estatal e condiciona a atividade da Administração Pública(TÁCITO, Caio. O
Princípio de Legalidade: ponto e contraponto. Revista de Direito Administrativo,
São Paulo: FGV, outubro - dezembro 1996, n° 206. p. 2.).
Caio Tácito, enuncia:
"A doutrina, jurisprudência e a própria lei, conceituam como desdobramento
necessário do princípio de legalidade, que a ação administrativa discricionária
deve pautar-se pelo requisito essencial da finalidade como condicionante da
competência da autoridade pública".
O Conselho de Estado da França, em sua jurisprudência, construiu a noção do "détournement
de pouvoir", sendo o vício essencial da legalidade do ato administrativo, é pôr
um limite à ação discricionária, impedindo que a ação unilateral e compulsória
da autoridade possa dedicar-se à consecução de um fim de interesse privado, ou
mesmo de outro fim público estranho à previsão legal.
Esclarece-se o sentido da administração legal, conforme disciplina Fritz Fleiner,
do direito alemão: ´´A administração legal significa, administração posta em
movimento pela lei e exercida nos limites de suas disposições´´ (FLEINER, Fritz.
Príncipes Généraux du Droit Administratif Allemand, 1933, p. 87).
No âmbito doutrinário nacional, o Prof. Hely Lopes Meirelles ensina que: ´´A
legalidade, como princípio de administração, significa que o administrador
publico está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e
às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de
praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e
criminal, conforme o caso" (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo
Brasileiro. São Paulo: RT, 1996, p. 82).
Para o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da legalidade é o
princípio capital para a configuração do regime jurídico-administrativo. Enuncia
ainda que:
"O princípio da legalidade é o da completa submissão da Administração às leis.
Esta deve tão-somente obedecê-las, cumpri-las, pô-las em prática. Daí que a
atividade de todos os seus agentes, desde o que ocupa a cúspide até o mais
modesto dos servidores, só pode ser a de dóceis, reverentes, obsequiosos
cumpridores das disposições gerais fixadas pelo Poder Legislativo, pois esta é a
posição que lhes compete no direito brasileiro". (BANDEIRA DE MELLO, Celso
Antônio. Curso de Direito Administrativo. 8ª ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p.
57. ).
O princípio da legalidade é, enfim, em seus sucessivos desdobramentos, o
autêntico lema da Revolução Francesa, que se traduz na tríplice afirmação dos
princípios da liberdade, igualdade e fraternidade. Permite ao administrado, no
seguimento do processo administrativo, a certeza de que a Administração tem seus
atos a serem efetivados, seus procedimentos administrativos e suas decisões
restritas à nova legis.
Ponto de bastante relevância na legislação em tela é o dispositivo contido no
inciso I, do artigo 2º. O "caput" deste artigo trata dos já mencionados
princípios a serem observados pela Administração na aplicação da lei processual
administrativa, realçando-se, no seu primeiro inciso, a norma segundo a qual a
atuação deve ser "conforme a lei e o Direito".
Esse detalhe, que certamente passaria despercebido a olhos menos atentos, denota
o espírito democrático que iluminou o ilustre professor CAIO TÁCITO na
elaboração do anteprojeto, do qual resultou a Lei nº 9.784/99. Todos os que têm
um mínimo conhecimento jurídico sabem, ou deveriam saber, ainda que
perfunctoriamente, a distinção entre lei e Direito.
O fato do Direito sobrepujar as leis remonta aos tempos da Grécia antiga, e foi
muito bem retratado na tragédia Antígona, de Sóflocles, por volta de 600 anos
antes de Cristo. A personagem e heroína Antígona, proibida pelo edito do Rei
Creonte de sepultar seu irmão, desobedece ao comando imperial e, perguntada se
"ousara violar essas leis?", responde, justificando-se com a seguinte afirmação:
"É que Zeus não as fez, nem as fez a Justiça que demora junto aos Deuses
subterrâneos. Eu não pude acreditar que teus decretos, pois não és mais que um
mortal, pudessem revogar as leis não escritas e infalíveis do céu (...) Não é de
hoje nem de ontem que elas são imutáveis, seu poderio é eterno e ninguém sabe há
quanto tempo nasceram". (SABINE, George H.. História das Teorias Políticas. Rio
de Janeiro: [s.n.], 1.964, vol. I, p. 31, apud FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves.
Do Processo Legislativo. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 1.995 p. 23)
Nos dias atuais, é certo que o respaldo para toda e qualquer norma jurídica está
nas normas da Carta Maior. Por isso a importância em mencionar que a
Administração deve atender à lei e ao Direito, entendendo-se este como a
garantia de obediência aos cânones constitucionais e à Justiça. O professor
MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO sintetizou com bastante propriedade essas
concepções, ao grafar que:
"O primado da lei, por isso, nos regimes constitucionais pluralistas, é
inspirado pela idéia do primado do Direito, ou seja, do "justo", como tal
considerado, num dado momento, por determinada comunidade (...) A Supremacia do
Direito, ou seja, a primazia do justo sobre os próprios comandos do legislador,
as leis, ;é idéia profundamente arraigada no pensamento ocidental. De longínquas
origens, esse primado, de uma forma ou de outra expresso, vem pelo menos dos
gregos antigos até os nossos dias". (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do
Processo Legislativo. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 1.995 p. 11)
Em razão disso, justificam-se a menção e os elogios ao dispositivo destacado,
porque consagra não apenas o primado do Direito sobre as leis, mas, e
principalmente, os princípios democráticos e a força de império da Constituição
sobre todas as demais normas do ordenamento jurídico.
Num outro enfoque, a par do aperfeiçoamento técnico e profissional, tanto dos
administradores quanto dos servidores e funcionários, é imperioso que se reforce
o respeito aos direitos e garantias dos administrados perante uma administração,
até o momento, arbitrária e pouco afeita à obediência da ordem jurídica. Essa
reeducação talvez sirva, também, para incutir na mente dos administradores o
princípio de que eles são somente "representantes" da população, e que os
recursos e bens por eles geridos não são próprios; mas, em essência, do povo, do
qual todo o poder emana (art. 1º, parágrafo único, da CF).
Ultrapassadas as devidas exposições e a fundamentação jurídica pertinente ao
mandamus, ancoremos nos pressupostos do presente WRIT:
DO "FUMUS BONI IURIS"
A fumaça do bom direito encontra-se inserta nos princípios anteditos e, em todos
os dispositivos legais retromencionados, art. 5.º, incs. II, LXIX e LXX, ´´a´´
da Carta Política, Lei 1.533/51, art. 3.º da Lei 6.437/77, art. 530, da Lei 556,
de 25.06.1850, Código Comercial Brasileiro e art. 141 do Dec. n.º 87.648/82(RTM)
competindo ao poder público, o atendimento às justas pretensões de seus
jurisdicionados.
DO "PERICULUM IN MORA"
O perigo na demora traduz-se no fato de que, estão sempre os agentes marítimos,
sujeitos às autuações ilegais e arbitrárias impostas pela Agência Nacional de
Vigilância Sanitária, o que acarreta gastos com defesas administrativas oriundas
do processo instaurado e o desgaste advindo de tais procedimentos.
Suplica-se pela tutela protetora do Estado-Juiz contra as arbitrariedades do
Estado - Administração. Clama-se por JUSTIÇA! .
"Justiça atrasada não é Justiça, senão injustiça qualificada e manifesta."
Rui Barbosa
Restou demonstrado, de forma evidente, a existência inequívoca de um sério
prejuízo causado aos AGENTES e o total desrespeito por parte do IMPETRADO aos
ditames do ordenamento jurídico vigente, o que caracteriza o arbítrio e o
descaso para com a lei, fazendo-se necessária, no presente caso, a douta
intervenção de Vossa Excelência, com o fito de reparar flagrante desrespeito às
normas legais em vigor.
DOS PEDIDOS
Ex positis, confiante que prevalecerá a justiça, os princípios da legalidade, da
segurança jurídica, da legalidade e do primado da Constituição Federal sobre
atitudes arbitrárias e ilegais que lhe afrontam o espírito, requesta-se a esse
Douto Julgador que, do alto de seu cabedal de conhecimentos se digne em:
I - conceder, initio litis e inaudita altera pars, provimento liminar
determinando à Autoridade Coatora que se abstenha de lavrar autos de infração
contra os agentes de navegação locais, oriundos de infrações detectadas a bordo
dos navios por eles agenciados;
II - determinar a Autoridade Coatora, a desconstituição das multas exaradas,
anteriores a impetração do presente mandamus;
III - Cumprida a liminar concedida, seja notificada a autoridade coatora para,
no prazo legal, prestar as informações de praxe;
IV - determinar a oitiva do ilustre representante do Ministério Público Federal;
V - Alfim seja julgado procedente, em todos os seus termos o presente writ of
mandamus.
Dá à causa, o valor de R$ ........., para efeitos fiscais.
ITA SPERATUR JUSTITIA
Nesses Termos,
Pede Deferimento.
[Local], [dia] de [mês] de [ano].
[Assinatura do Advogado]
[Número de Inscrição na OAB]